Regime jurídico dos servidores públicos da União

Conceito

Ao conjunto de regras que disciplina determinado instituto dá-se o nome de regime jurídico. Assim são estabelecidas normas para a nomeação, aposentadoria, estabilidade, acumulação de cargos, enfim, seus deveres, direitos e demais aspectos da vida funcional do servidor público.

Nesse contexto, essas normas podem ser estabelecidas por lei ou por contrato. No primeiro caso, o regime será legal, e estabelecido por meio do Estatuto dos Servidores Públicos. No último, será contratual, com as regras dadas pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT, Decreto-lei nº 5.452/1943)

É justamente aí que se insere o referido Estatuto: Trata-se da lei que estabelece a inter-relação dos servidores públicos com a Administração, especificando todos os detalhes dessa convivência profissional.

A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, é que dispões sobre o regime jurídico dos servidores públicos com a Administração, especificando todos os detalhes dessa convivência profissional.

Agentes Públicos

O gênero agentes públicos abrange todas as pessoas que, de uma forma ou de outra, mesmo que transitoriamente e sem remuneração, prestam algum tipo de serviço ao Estado.

Entre os agentes, encontram-se três espécies principais, quais sejam, os agentes políticos, os agentes em delegação e os servidores públicos.

Assim, agentes políticos são os que compõem os altos escalões do Governo, como Presidente da República, Governador, Prefeito, Senador, Deputado, Vereador e Magistrado, com características, prerrogativas e privilégios próprios, em geral estabelecidos pela Constituição Federal.

Já os agentes em delegação são aqueles particulares que recebem do Estado a competência para executar determinada atividade pública, ou prestação de serviço público ou, ainda, construção de obra pública. Citem-se os leiloeiros, peritos, tradutores, concessionários, permissionários e autorizatários.

Servidores públicos, em sentido amplo, são todos os que prestam serviços ao Estado, incluindo a Administração Pública Indireta, tendo vínculo empregatício e pagos pelos cofres públicos. São também chamados de agentes Administrativos. Nessa classificação estão tanto os servidores estatutários, sujeitos ao regime legal, quanto os empregados públicos, do regime contratual, além dos temporários, nos termos do art. 37, IX, da CF/88.

Os servidores estatutários, também chamados de funcionários públicos são os titulares de cargos públicos e estão sujeitos ao regime legal, ou estatutário, pois é lei de cada ente da federação (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) que estabelece as regras de relacionamento entre os servidores e a Administração Pública.

Tais regras podem ser alteradas unilateralmente, mas com respeito aos direitos já adquiridos. Esse regime é destinado, preferencialmente, às funções públicas que exigem do agente poderes próprios de Estado (art. 247, CF/88), conferindo-lhe prerrogativas especiais, como a estabilidade. No plano federal, o estatuto dos Servidores Civis da União, Autarquias e Fundações Públicas e esta Lei nº 8.111/90, com alterações posteriores determinadas especialmente pela Lei nº 9.572/97.

Empregados públicos são aqueles contratados, seguindo o regime trabalhista, próprio da iniciativa privada. Assim, devem obedecer a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), bem como, as regras impostas pela CF/88, como acesso mediante concurso público (art.37, II, CF/88), limitações de remuneração (art. 37, XI, CF/88) e acumulação remunerada de cargos e empregos públicos (art. 37, XVI e XVII, CF/88);

Já os temporários são aqueles contratados para atividades, obviamente, temporárias, submetidos a um regime jurídico especial, como, na esfera federal, disciplinado pela Lei nº 8.745/93. Essa classe está prevista, como mencionado, no art. 37, IX, da CF/88.

Assim sendo, os comentários aqui serão fixados nos servidores públicos estatutários, que são o objeto do Estatuto Federal.

A Lei nº 8.112/90 e a Reforma Administrativa da EC nº 19/98

Nossa Constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo próprio à Administração Pública, traçando seus contornos principais e tratando especificamente dos servidores públicos, com normas gerais a serem observadas por todos os entes da federação (artigos 37 a 41, CF/88).

Aí estabeleceu formas de acesso, aquisição de estabilidade, perda do cargo, acumulação legal de cargos, aposentadoria, princípios de observância obrigatória e outras normas, que devem ser esmiuçadas pela legislação ordinária.

O conteúdo original do caput do art. 39, determinava que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam instituir, no âmbito de sua competência, regime jurídico único (RJU) e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

Ressalte-se que não se exigia, obrigatoriamente, o regime estatutário. Havia, isso sim, que ser o mesmo regime para todos, independentemente de ser estatutário (ou legal), celetista (ou contratual), ou outro qualquer que fosse criado. Tal previsão tinha base no princípio da isonomia, segundo o qual todos deveriam ter o mesmo tratamento.

A União saiu à frente editando a Lei nº 8.112, em 11 de dezembro de 1990, optando pelo regime estatutário, ou seja, os servidores estariam, submetidos à lei, que regularia sua relação como a Administração Pública. Poderia também ter optado pelo regime contratual, seguindo as regras da Consolidação das Leis do Trabalho.

Importante repetir: uma vez optado por um outro regime, todos os servidores daquele ente federativo deveriam estar vinculados a ele. Assim o Estatuto atendeu ao comando constitucional, instituindo esse regime jurídico, à época único, para seus servidores.

Em 04 de julho de 1998 faz-se promulgar a Emenda Constitucional nº 19, apelida de Reforma Administrativa, que inaugurou uma nova fase para os servidores públicos, com importantes alterações no texto constitucional.

Em especial, alterou-se o texto do artigo 39, deixando de ser necessária a fixação de um único regime jurídico para todos os servidores, passando a ser possível a convivência, numa mesma esfera de governo, de múltiplos regimes jurídicos, cada qual estabelecendo regras de determinada carreira, com peculiaridades próprias de cada caso.

Com isso, buscou-se a flexibilização da Administração Pública, deixando de lado muitas regras rigorosas do Estatuto, em especial facilitando a dispensa de trabalhadores, que passariam a ser contratados pelas regras da CLT, sem direito à estabilidade como prevista no art. 41 da CF/88.

Assim, hoje não faz mais sentido referir-se a Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos, posto que isso não mais existe. Tecnicamente falando, o correto seria chama-la simplesmente de Estatuto dos Servidores Públicos ou Regime Jurídico Estatutário.

Caberá a cada ente da federação eleger a forma como serão disciplinadas as regras entre ele e determinada carreira pública. Essa liberdade não é ilimitada, tendo a própriaConstituição Federal deixado implícito que determinados cargos devem ser organizados em carreira, o que lhes exige a vinculação estatutária. Cite-se a Magistratura, o Ministério Público, os Tribunais de Contas, a Polícia, a Defensoria e a Advocacia Públicas. Além dessas, há ainda a previsão de que determinadas atividades serão consideradas típicas de Estado, que também deverão estar vinculadas ao Estatuto, como se denota da redação do novo art. 247, acrescentado pelo art. 32 da EC nº 19/98.

Ademais, é da União a competência para legislar sobre Direito do Trabalho (art. 22, I,CF/88), o que retira a liberdade dos demais entes de legislar sobre regimes contratuais, sujeitos e esse ramo do direito.

Então, ao criar novo cargo ou abrir vagas para concurso público, a Administração Pública deverá estabelecer se esses novos integrantes serão regidos pelo Estatuto, com regras rígidas, inalteráveis por acordo dentre as partes, ou pelo regime contratual, com cláusulas discutidas entre empregado e empregador.

Mas o Estatuto não é imutável. Ao contrário, não cabe arguir violação ao direito adquirido contra mudanças no regime jurídico.

Como já visto, regime jurídico é o conjunto de normas que regem determinado instituto. Ao tomar posse em um cargo público, sob as determinações do Estatuto, tem-se um determinado conjunto de regras sobre os mais variados temas: férias, licenças, horário de trabalho etc.

Segundo entende o Supremo Tribunal Federal, não há direito adquirido que garanta imutabilidade do regime jurídico. Esse tribunal, que está no ápice do nosso Poder Judiciário, reiteradamente tem entendido que não se pode exigir a permanência dessas possível a alteração desses institutos sem que seja ferido o direito adquirido,

Assim, a não existência de direito adquirido a regime jurídico “implica dizer que pode a lei nova, ao criar direito novo para o servidor público, estabelecer exigência que não observe o regime jurídico anterior. Esse entendimento é antigo e pacífico.

Dessa forma pode a Administração alterar unilateralmente as regras. E assim foi alterado o Estatuto em diversas ocasiões, em especial com a profunda reforma promovida pela Lei nº 9.527, de 10 de dezembro de 1997, que retirou inúmeros direitos dos servidores públicos federais, como, e a título de exemplo, a possibilidade de incorporação de anuênios e os chamados quintos das gratificações, licença prêmio, venda de 1/3 das férias etc.

Percebe-se que as regras do jogo foram alteradas: o que antes era possível fazer, agora não é mais; de outro lado, novas opções foram deferidas aos servidores. Como o regime é legal, à lei cabe estabelecer as regras, e aos servidores cabe cumpri-las sem discussão. Se o regime é contratual, não pode o empregador alterar cláusulas como bem entender, devendo haver concordância entre os contratantes. Destaque-se que, ainda que haja concordância do empregado, pelo princípio da proteção, algumas alterações prejudiciais a ele não são admitidas.

Quando da mudança unilateral da lei, as situações já consolidadas devem ser respeitadas.

Para que fique bem claro, citem-se exemplos ilustrativos. Aquele que tivesse optado pela conversão em pecúnia de 1/3 das férias (popularmente chamada de venda de 1/3 das férias), antes de dezembro de 1997, ainda que o gozo da mesma fosse em 1998, tinha direito adquirido à essa conversão, pois tinha cumprido todos os requisitos antes da extinção dessa possibilidade. Porém, aquele que ainda não tinha feito essa opção não pôde mais fazê-la, assim como não se pode exigir que continue tendo esse direito. Outro exemplo é do servidor que já havia cumprido cinco anos de exercício sem nenhuma falta, exigência para ter direito à licença prêmio de três meses. Todo aquele que já tinha cumprido o requisito temporal à época da edição da lei que extinguiu essa vantagem tem o direito adquirido ao gozo desses três meses de licença prêmio. Porém, aquele que tinha quatro anos, tinha mera expectativa de direito, não podendo gozar dessa licença, pois não cumpria os requisitos de então e, quando completou os cincos anos, já não havia essa previsão legal.

Cargos. Empregos e Funções

A Constituição Federal distribui competência entre as pessoas jurídicas (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), órgãos e servidores públicos. Por sua vez, estes ocupam cargos, empregados ou exercem funções.

Assim, cargo é, seguindo o art. 3º do Estatuto, o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

É criado por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos para provimento em caráter efetivo ou em comissão (art. 3º, parágrafo único).

O cargo público pode ser de provimento afetivo ou em comissão, e essa característica quanto à possibilidade de permanência no cargo deve ser prevista na lei que o cria. Assim, se o preenchimento pressupõe continuidade e permanência no cargo, será este efetivo; de outro modo, temporário é provimento do cargo em comissão, também chamado de cargo em confiança, pois está atrelado à confiança que determinada autoridade tem em seu auxiliar, como no caso dos Diretores de Secretaria na Justiça Federal. Este cargo não comporta maiores regalias ao seu titular momentâneo, não gerando direito de permanência nele, tampouco à aposentadoria pelo regime dos servidores públicos (artigos 37, II, V e 40, § 13, CF/88).

Só tem acesso a cargo público o servidor estatutário. De outro lado, ao celetista cabe o empregado público, que também é um conjunto de atribuições, mas que se diferencia exclusivamente pelo vínculo que une seus titulares ao Estado. Assim, funcionário (estatutário) será titular de um cargo, empregado (celetista) será titular de um emprego.

Já a função se refere a uma atribuição específica, pelo Poder Público, a um agente. Ou seja, é o acréscimo de algumas atribuições àquelas já destinadas ao agente, no que concerne à chefia, direção ao assessoramento. Assim, exige-se que, para exercê-la, já seja concursado. O agente tem suas atividades normais dentro do cargo que ocupa e adquire mais algumas, como exemplificando, para ser chefe de uma seção. Em contrapartida, há acréscimo na remuneração (art. 61, I). Essa possibilidade está prevista no art. 37, V, da CF/88, e é chamada de função de confiança.

Atenção para não confundir:

• Função de confiança = servidores ocupantes de cargo efetivo;
• Cargo em comissão (cargo em confiança) = servidores de carreira;

Concurso Público

Determinou nossa Carta Magna que “a investidura em cargos públicos depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração” (art. 37, II, CF/88).

Por esse dispositivo, ficou vedado, como regra, o acesso a cargos ou empregos públicos sem concurso, para que todos concorram em igualdade de condições. A ordem constitucional anterior exigia o concurso somente para acesso a cargos, já a atual estendeu também para os empregos. Segundo o TST, em havendo contratação sem observância desse requisito, cabe o pagamento apenas dos dias efetivamente trabalhados, segundo o pactuado.

Veja o que diz o STF sobre o assunto:

O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e títulos é, no atual sistema constitucional, indispensável para o cargo ou emprego isolado ou de carreira. Para o isolado, em qualquer hipótese; para o de carreira, só se fará na classe inicial e pelo concurso público de provas ou de provas e títulos, não o sendo, porém, para os cargos subsequente que nela se escalonam até seu final, pois, para estes, a investidura se dará pela forma de provimento que é a promoção. (STF, RE 163.715/PA, relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 19/14/1996)

O prazo de validade do concurso público será de até dois anos e a prorrogação, se houver interesse da Administração Pública, será feita apenas uma vez, e por igual período (art. 37, III, CF/88). Assim, se o prazo inicial for de seis meses, a prorrogação, se houver, também será de seis meses, não de até dois anos, como poderia parecer.

O concurso será de provas ou de provas e títulos, quer dizer que não é mais possível concurso só de títulos, mas que sempre será necessária a aplicação de prova. Quanto a títulos entenda-se como qualificação especial, tal como ter nível superior em determinada área, mestrado, doutorado etc.

Poderá ainda se desenvolver em variadas fases, incluindo provas teóricas de múltipla escolha, dissertativas, orais, e também avaliações práticas, como digitação, direção de veículos, produção de peças jurídicas, exames físicos, e ainda participação em curso de formação. Todas as fases são obrigatórias para, ao final, o candidato lograr a aprovação, quando então será homologado o concurso iniciando a contagem do seu prazo de validade.

Essas determinações são repetidas nos artigos 10º e 12 do Estatuto, com redação dada pela Lei nº 9.527/97:

“Art. 10. A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento efetivo depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos a ordem de classificação e o prazo de sua validade.

Parágrafo único. Os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira, mediante promoção, serão estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administração Pública Federal e seus regulamentos.

Art. 11. O concurso será de provas ou de provas e títulos, podendo ser realizado em duas etapas, conforme dispuserem a lei e o regulamento do respectivo plano de carreira, condicionada a inscrição do candidato ao pagamento do valor fixado no edital, quando indispensável ao seu custeio, e ressalvadas as hipóteses de isenção nele expressamente previstas.

Art. 12. O concurso público terá validade de até 2 (dois) anos, podendo ser prorrogado uma única vez, por igual período.

§ 1º O prazo de validade do concurso e as condições de sua realização serão fixados em edital, que será publicado no Diário Oficial da União e em jornal diário de grande circulação.

§ 2º Não se abrirá novo concurso enquanto houver candidato aprovado em concurso anterior com prazo de validade não expirado.”

Aprovado em concurso público, dentro do número de vagas, o candidato ainda não tem direito ao cargo. Porém, tem dois direitos assegurados, quais sejam, o de ver respeitada a ordem de classificação e o de ser chamado com prioridade sobre os demais aprovados em concursos subsequente, dentro do prazo de validade do primeiro.

A Administração Pública não pode nomear o quinto colocado sem nomear os primeiros quatro. Se o fizer, os primeiros terão o direito à nomeação.

Também dentro do prazo de validade de um concurso, cabe à Administração nomear todos os aprovados, até o número de vagas previsto no edital, antes de nomear o primeiro aprovado no concurso seguinte. Essa é a previsão do art. 37, IV, da CF/88, que determina que “durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira”. Tal regra tornou-se inócua na esfera federal em face do § 2º do art. 12 supramencionado, que proíbe a realização de novo certame dentro do prazo de validade de outro, onde ainda restem aprovados.

Segundo o STF, a aprovação em concurso público gera merda expectativa de direito à investidura no cargo pleiteado.

Exige-se realização de concurso em atendimento ao princípio da isonomia, ou igualdade, de forma que todos aqueles que atendam aos requisitos estabelecidos tenham as mesmas condições para concorrer ao cargo público.